หนี้สาธารณะ

หนี้สาธารณะ

บทนำ

เป็นที่ทราบ กันดีอยู่แล้วว่ารายได้หลักของรัฐบาลมาจากการเก็บภาษีอากร เพื่อนำมาเป็นค่าใช้จ่ายในกิจการต่างๆ ของรัฐบาล แต่นอกจาก การเก็บภาษีอากร และการประกอบกิจการโดยรัฐบาลแล้ว ยังมีอีกวิธีหนึ่งซึ่งเป็นแหล่งรายได้ของรัฐบาล นั้นคือการกู้ยืมเงินทั้งจากภายในประเทศ และจากต่างประเทศ เพื่อนำเงินมาใช้จ่ายในโครงการต่างๆ ของรัฐบาลอีกด้วย ซึ่งการกู้ยืมเงินนี้เราเรียกว่าเป็นการก่อ หนี้สาธารณะ ของรัฐบาล ซึ่งมีลักษณะเป็นการใช้จ่ายก่อนแล้วเก็บภาษีมาใช้หนี้ทีหลัง ดังนั้นจึงมักเกิดเป็นคำถามขึ้นมาว่า การก่อหนี้ของรัฐบาลนั้น จะเป็นการสร้างภาระให้แก่ลูกหลาน ของเราในอนาคตหรือ ไม่ ซึ่งในที่นี้เราจะพิจารณาแบ่งออกเป็น ปัญหาเกี่ยวกับภาระหนี้สินภายในประเทศ และปัญหาเกี่ยวกับภาระหนี้สินต่างประเทศ

ปัญหาเกี่ยวกับหนี้สินภายในประเทศ

ประเด็นสำคัญ ในการถกเถียงเกี่ยวกับการกู้ยืมหรือการก่อหนี้สินสาธารณะของรัฐบาลก็คือ การกู้ยืมของรัฐบาลนั้น จะเป็นการสร้างภาระแก่ลูกหลาน ในอนาคตหรือไม่ ซึ่งข้อถกเถียงปัญหาดังกล่าวสามารถแบ่ง แนวความคิดเกี่ยวกับภาระของหนี้สิน ได้ออกเป็นสองฝ่ายดังนี้

1. ฝ่ายที่เห็นว่าการก่อหนี้สาธารณะเป็นภาระของลูกหลาน นักเศรษฐศาสตร์กลุ่มนี้เชื่อว่าการใช้จ่ายต่างๆ ของรัฐบาลจะต้องตกเป็น ภาระของผู้เสียภาษี เนื่องจากรายจ่ายของรัฐบาลนั้นจะต้องมาจากภาษีอากร ไม่ว่าจะเป็นการเก็บภาษีในปัจจุบันหรือการเก็บภาษีในอนาคต เพราะฉะนั้น การก่อหนี้สาธารณะของรัฐบาลในเวลาปัจจุบันจึงเท่ากับเป็นการผลัด การเก็บภาษีในปัจจุบันไปเป็นการเก็บภาษีเพื่อใช้หนี้และดอกเบี้ยในอนาคต อย่างไรก็ตาม ข้อคิดเห็นในแนวนี้จะมีน้ำหนักมากน้อยแค่ไหนเราจำเป็นจะต้องพิจารณาต่อไปว่า รัฐบาลก่อหนี้สาธารณะนั้นนำไปใช้จ่ายในกิจการใด และประโยชน์ที่เกิดจากการใช้จ่ายดังกล่าวนี้จะตกแก่ใคร เป็นคนที่มีชีวิตอยู่ในปัจจุบันหรือคนรุ่นต่อไป หรือคาบเกี่ยวทั้งสองรุ่น

2. ฝ่ายที่เห็นว่าการก่อหนี้สาธารณะไม่เป็นภาระของลูกหลาน นักเศรษฐศาสตร์กลุ่มที่สองมีความเห็นในทางตรงกันข้ามกับนักเศรษฐศาสตร์กลุ่ม แรก คือเห็นว่าการก่อหนี้สาธารณะภายในประเทศ ของรัฐบาลในเวลา ปัจจุบันนั้น จะไม่ เป็นภาระของลูกหลานในอนาคต ซึ่งก็คือ รัฐบาลสามารถที่จะก่อหนี้สาธารณะภายในประเทศได้เสมอ ดังนั้นจึงอาจจะไม่มีการชำระหนี้ ที่แท้จริง ในอนาคต กล่าวคือ เมื่อถึงกำหนดที่รัฐบาลจะต้องชำระหนี้ให้แก่ประชาชน รัฐบาลก็อาจจะก่อหนี้สาธารณะขึ้นใหม่เพื่อนำเงินมาชำระหนี้เดิม ดังนั้นจึงไม่จำเป็นที่จะต้องเก็บภาษีเพิ่มขึ้น แต่สิ่งที่รัฐบาลจะต้องจ่ายเพิ่มขึ้นคือดอกเบี้ย ซึ่งรัฐบาลอาจจะต้องเก็บภาษีเพิ่มขึ้นเพื่อมาจ่ายเป็นค่าดอกเบี้ย อย่างไรก็ตาม ภาษีที่เก็บเพิ่มขึ้นนั้นก็จะจ่ายกลับสู่ประชาชนอีก ดังนั้นถ้าพิจารณาโดยส่วนรวมแล้วประชาชนก็จะเป็นทั้งผู้เสียภาษีและเป็นผู้ รับดอกเบี้ย เพราะฉะนั้นภาระของหนี้สินจึงไม่ได้ตกเป็นภาระของลูกหลานในอนาคตแต่อย่างใด

แนวความคิด ตามที่ได้กล่าวมานี้ถือหลักว่า ประชาชนรุ่นที่เกิดในเวลาต่อไปนั้นจะเป็นผู้เสียภาษีเพิ่มขึ้น และเป็นผู้ได้รับชำระดอกเบี้ยและเงินต้นของ หนี้สาธารณะ ที่คนรุ่นก่อนได้ก่อ ไว้ ดังนั้นเมื่อดูถึงผลสุทธิแล้ว ประชาชนจะไม่ได้รับความกระทบกระเทือนจากการก่อหนี้ของคนรุ่นก่อน เพราะการเก็บภาษีเพื่อนำไปชำระเงินต้นและดอกเบี้ยแก่ประชาชนจะไม่ทำให้จำนวน เงินหรือทรัพยากรที่อยู่ในมือของภาคเอกชนเปลี่ยนแปลงไปจากเดิม จำนวนเงินหรือรายได้ที่อยู่ในภาคเอกชนยังคงเท่าเดิม การกระทำของรัฐบาลเพียงแต่ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงการใช้ทรัพยากรในหมู่ของ ประชาชนเท่านั้น กล่าวคือ ทรัพยากรหรือรายได้ของประชาชนที่ถูกเก็บภาษีจะลดลง แต่ทรัพยากรหรือรายได้ของผู้ที่เป็นเจ้าหนี้รัฐบาลจะเพิ่มขึ้น เมื่อรัฐบาลทำการชำระเงินต้นและดอกเบี้ย

ภาระของหนี้สินกับการเก็บภาษีและการใช้จ่ายของรัฐบาล

ในปัจจุบัน นักเศรษฐศาสตร์เชื่อว่า ภาระของหนี้สินนั้นอาจจะตกเป็นภาระของลูกหลานในอนาคตได้ แต่อย่างไรก็ตามการที่จะพิจารณาว่า ลูกหลาน จะต้อง แบกรับ ภาระหรือไม่นั้น จำเป็นจะต้องพิจารณาปัจจัยอย่างอื่นประกอบด้วย ซึ่งจะพิจารณาได้จากกรณีต่างๆดังต่อไปนี้

1. ภาระหนี้สินตกแก่ลูกหลานเนื่องจากข้อบกพร่องในการเก็บภาษีของรัฐ ถึงแม้ว่าเราจะยอมรับแนวความคิดที่ว่า การก่อหนี้สาธารณะ ภายในประเทศจะไม่เป็นภาระแก่ลูกหลานในอนาคตตามที่ได้กล่าว มาแล้วในหัวข้อก่อนก็ตาม แต่ในทางทฤษฎีนั้น ลูกหลานอาจจะต้องเป็น ผู้แบกรับ ภาระของหนี้สาธารณะเนื่อง จากข้อบกพร่องในการเก็บภาษีของรัฐบาลในอนาคต ซึ่งพอจะพิจารณาได้จากเหตุผลดังนี้

โดย ทั่วไปเป็นที่ยอมรับกันว่า การเก็บภาษีแต่ละประเภทของรัฐบาลนั้นอาจจะเป็นต้นเหตุก่อให้เกิดภาระส่วน เกินหรือการสูญเปล่า ในการเก็บภาษี (deadweight losses)ได้ เมื่อรัฐบาลก่อหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้น ก็จะมีผลทำให้รัฐบาลต้องเก็บภาษีเพิ่มขึ้นเพื่อชำระเงินต้นกับดอกเบี้ย ดังนั้นภาระหนี้สินที่ลูกหลานจะต้องแบกรับในรูปของภาระส่วนเกินหรือการสูญ เปล่าในการเก็บภาษี เมื่ออัตราส่วนของหนี้สาธารณะต่อรายได้ประชาชาติ หรือ อัตราส่วนของภาษีต่อ หนี้สาธารณะจะเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ในอนาคต อย่างไรก็ตาม ภาระหนี้สินในลักษณะที่กล่าวมานี้เป็นสิ่งที่วัดกันได้ยากมาก และอาจจะไม่มีความสำคัญมากนัก สิ่งที่กล่าวมานี้อาจเป็นแต่เพียงข้อสังเกตุในการวิเคราะห์การก่อหนี้ สาธารณะของรัฐบาลประการหนึ่งเท่านั้น

2. ภาระหนี้สินตกแก่ลูกหลานเนื่องจากการสะสมทุนของประเทศลดลง ภาระของหนี้สินอาจจะตกแก่ลูกหลานในอนาคตได้ ถ้าหาก การก่อหนี้สาธารณะของรัฐบาลนั้นนำไปใช้เพื่อการบริโภคในปัจจุบัน ซึ่งจะมีผลทำให้ทรัพยากรที่จะใช้เพื่อการลงทุนในอนาคตมีน้อยลง ดังนั้นจึงมีผล ทำให้ความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในอนาคตมีน้อยกว่าที่ควรจะ เป็น ซึ่งถือว่าเป็นภาระของหนี้สินที่คนรุ่นลูกรุ่นหลานจะเป็นผู้แบกรับ เหตุผลของแนวความคิดที่ว่านี้พอจะสรุปได้ดังนี้

โดย หลักการเชื่อว่าการเก็บภาษีจะเป็นการลดรายได้ส่วนใหญ่ของประชาชนที่จะใช้ใน การบริโภค ดังนั้นการเก็บภาษีจึงเท่ากับ เป็นการลด การใช้จ่าย เพื่อการบริโภคของประชาชน ลง ส่วนการกู้ยืมหรือการก่อหนี้สาธารณะนั้น เป็นการดึงเงินจากการออมหรือการลงทุนจากประชาชน ดังนั้น การก่อหนี้สาธารณะของรัฐบาลจึงเท่ากับเป็นการลดการสะสมทุนของเอกชนลง ซึ่งจากเหตุผลดังกล่าว สมมติว่ารัฐบาลจะต้องใช้จ่ายเงินจำนวนหนึ่ง แทนที่จะหาเงินโดยวิธีการเก็บภาษี แต่กลับใช้วิธีการกู้ยืมเงินแทน ดังนั้นการกู้ยืมหรือการก่อหนี้สาธารณะจึงมีผลเท่ากับการลดการสะสมทุนของ เอกชนลง ซึ่งทำให้ความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในอนาคตมีน้อยกว่าที่ควรจะเป็น และทำให้รายได้ของประชาชนมีน้อยกว่าที่ควรจะเป็นเช่นเดียวกัน เนื่องจากการที่เศรษฐกิจเจริญเติบโตได้ช้าลง จะทำให้คนมีงานทำน้อยลงและมีรายได้น้อยกว่าที่ควรจะเป็น

อย่างไรก็ตาม เราอาจจะยังไม่สามารถที่จะตัดสินได้ว่าการก่อหนี้ของรัฐบาลนั้นจะเป็นภาระ แก่ลูกหลานหรือไม่ นอกเสียจากว่าเราจะรู้ว่า การกู้ยืมเงินของรัฐบาลนั้นนำไปใช้จ่ายในกิจการใด ใช้ไปในการใช้จ่ายเพื่อการบริโภค หรือใช้จ่ายไปเพื่อการลงทุนของรัฐบาล

แหล่งที่มาของเงินกับการใช้จ่ายของรัฐบาล

การใช้จ่ายเพื่อการบริโภคในปัจจุบัน ถ้าหากโครงการใช้จ่ายต่างๆ เป็นการใช้จ่ายเพื่อการบริโภคในปัจจุบัน เช่น การใช้จ่ายเกี่ยวกับ การบริหารงานของรัฐบาล เป็นต้น ซึ่งคนที่มีชีวิตอยู่ในรุ่นปัจจุบันจะเป็นฝ่ายที่ได้รับประโยชน์จากการใช้ จ่ายของรัฐบาล ดังนั้นเงินที่จะนำมา ใช้จ่ายใน โครงการ ดังกล่าวจึงควรเป็นเงินที่ได้มาจากคน ที่อยู่ในรุ่นปัจจุบันด้วยการเก็บภาษีอากรต่างๆ อย่างไรก็ตาม ถ้าหากรัฐบาลหาเงินมาใช้จ่ายในโครงการ ดังกล่าวโดยวิธีการก่อหนี้สาธารณะหรือ การกู้ยืมแล้ว ก็จะไม่เป็นการยุติธรรมแก่คนรุ่นต่อไป ทั้งนี้เพราะว่า ผลประโยชน์ที่เกิดจากการใช้จ่ายนั้น ตกแก่คนในรุ่นปัจจุบัน แต่คนในรุ่นต่อไปหรือลูกหลานจะต้องเป็นผู้เสียภาษีเพื่อชำระเงินต้นและ ดอกเบี้ยในการใช้จ่ายดังกล่าว

การใช้จ่ายเพื่อการลงทุน ในกรณีที่รัฐบาลใช้จ่ายเพื่อการลงทุนระยะยาว หรือผลประโยชน์ที่เกิดจากการลงทุนนั้นจะเกิดขึ้นเป็นระยะยาวนาน เช่น การสร้างทางรถไฟ สร้างถนน หรือสร้างระบบชลประทาน เป็นต้น การใช้จ่ายในโครงการลงทุนดังกล่าวนั้น จะทำให้คนรุ่นต่อไปเป็นฝ่ายได้รับประโยชน์ ซึ่งในกรณีนี้ถ้าหากรัฐบาลหาเงินมาใช้จ่ายในโครงการลงทุนดังกล่าว โดยวิธีการเก็บภาษีอากรจากคนในรุ่นปัจจุบัน ย่อมจะไม่เป็นการยุติธรรมแก่คนรุ่นปัจจุบัน ทั้งนี้เพราะว่าคนรุ่นปัจจุบันเป็นผู้แบกรับภาระค่าใช้จ่าย แต่คนรุ่นต่อไปเป็นผู้ได้รับผลประโยชน์ ดังนั้นวิธีการจัดสรรการใช้จ่ายที่เหมาะสมที่สุดควรจะเป็นการหาเงินโดยวิธี การก่อหนี้สาธารณะ ซึ่งคนรุ่นต่อไปจะเป็นทั้งฝ่ายที่ได้รับผลประโยชน์ และเป็นฝ่ายที่แบกรับภาระค่าใช้จ่ายของโครงการดังกล่าวด้วย

แหล่งที่มาของเงิน	การใช้จ่ายเพื่อการบริโภคในปัจจุบัน	การใช้จ่ายเพื่อการลงทุน
1. โดยวิธีการภาษีอากร	ยุติธรรม	ไม่ยุติธรรม
2. โดยวิธีการก่อหนี้สาธารณะ	ไม่ยุติธรรม	ยุติธรรม

ปัญหาเกี่ยวกับหนี้สินต่างประเทศ

การกู้เงิน จากต่างประเทศมีลักษณะแตกต่างอย่างสำคัญจากการกู้ยืมเงินภายในประเทศ ทั้งนี้เพราะว่า การกู้ยืมเงินจากต่างประเทศนั้น จะมีปัญหา เรื่องการเคลื่อนย้ายทรัพยากร ระหว่างประเทศเข้าไปเกี่ยวข้องด้วย กล่าวคือ ในขณะที่รัฐบาลทำการกู้ยืมเงินจากต่างประเทศนั้น มีผลเท่ากับว่า ประเทศของเราจะได้รับทรัพยากรจำนวนหนึ่งเพิ่มขึ้นเข้ามาเพื่อ ใช้ในการผลิตหรือเพื่อการบริโภค แต่ในขณะที่เราต้องส่งเงินไปชำระดอกเบี้ยหรือเงินต้นนั้น จะมีผลเท่ากับเราต้องส่งทรัพยากรจำนวนหนึ่งไปให้แก่ต่างประเทศ ทำให้ทรัพยากรในประเทศลดลง ดังนั้นการพิจารณาภาระของหนี้สินที่กู้ยืมจากต่างประเทศ จึงมีลักษณะแตกต่าง ไปจากการก่อหนี้ภายในประเทศ ซึ่งพอจะสรุปประเด็นการพิจารณาได้โดยย่อดังนี้

1. ภาระหนี้สินย่อมตกแก่ลูกหลาน ถ้าหากกู้มาเพื่อใช้จ่ายในการบริโภค ในกรณีที่รัฐบาลทำการกู้ยืมเงินจากต่างประเทศมาใช้จ่ายเพื่อการบริโภคใน ปัจจุบัน ภาระของการก่อหนี้ดังกล่าวย่อมตกแก่ลูกหลานในอนาคต กล่าวคือ ในขณะที่รัฐบาลกู้ยืมเงินมาใช้จ่ายนั้น คนที่อยู่ในรุ่นนั้นจะเป็นฝ่ายที่ได้รับประโยชน์จากการใช้จ่ายของรัฐบาล แต่ในขณะที่ถึงเวลาต้องชำระเงินต้น และดอกเบี้ยในอนาคต คนรุ่นต่อไปหรือรุ่นลูกหลานต้องเป็นฝ่ายเสียภาษี แล้วส่งไปชำระหนี้ต่างประเทศ ซึ่งเท่ากับว่า จำนวนทรัพยากรที่มีเหลือ สำหรับการบริโภคและการลงทุนของคนในรุ่นนั้นมีน้อย กว่าที่ควรจะเป็น ดังนั้น คนรุ่นลูกหลานจึงเป็นผู้แบกรับภาระของหนี้สินที่คนรุ่นก่อนได้ก่อไว้

2. ภาระหนี้สินอาจจะไม่ตกแก่ลูกหลาน ถ้าหากกู้มาเพื่อใช้ในการลงทุนที่ให้ผลประโยชน์คุ้มค่าทางเศรษฐกิจ ในกรณีที่รัฐบาลกู้ยืมเงินจากต่างประเทศเพื่อนำมาใช้จ่ายในการลงทุน และการลงทุนแต่ละโครงการนั้นก็ก่อให้เกิดประโยชน์อย่างคุ้มค่ากับเงินที่ใช้ ในการลงทุนนั้น ในกรณีเช่นนี้ การกู้ยืมจากต่างประเทศก็จะไม่เป็นภาระแก่ลูกหลานในอนาคต ตรงกันข้ามคนรุ่นหลัง อาจจะเป็นฝ่ายที่ได้รับประโยชน์เนื่องจาก คนรุ่นก่อนได้ ทำการลงทุนไว้ให้

อย่างไรก็ตาม การพิจารณาการกู้ยืมจากต่างประเทศนั้น ก็จำเป็นจะต้องพิจารณาเกี่ยวกับค่าใช้จ่ายในการกู้ยืม หรืออัตราดอกเบี้ยประกอบด้วย กล่าวคือถ้าอัตราดอกเบี้ยในการกู้ยืมจากต่างประเทศมีอัตราต่ำกว่าการกู้ยืม ภายในประเทศ การกู้ยืมดังกล่าวก็จะเป็นประโยชน์ต่อคนในรุ่นต่อไป แต่ในกรณีตรงกันข้าม ถ้าหากอัตราดอกเบี้ยที่กู้ยืมนั้นสูงกว่าการกู้ยืมภายในประเทศ การกู้ยืมดังกล่าวก็จะเป็นผลเสียแก่คนในรุ่นต่อไปได้เหมือนกัน เพราะต้องเสียค่าใช้จ่ายในการลงทุนมากกว่าที่ควรจะเป็น นอกจากนี้จะต้องพิจารณาความเสี่ยงที่เกิดจากอัตราแลกเปลี่ยนของเงินตราต่าง ประเทศที่เปลี่ยนแปลงด้วย

การพิจารณา ปัญหาการกู้ยืมเงินจากต่างประเทศนั้น นอกจากจะต้องพิจารณาถึงเงินที่จะนำไปใช้จ่ายในกิจการใดแล้ว ยังจะต้องพิจารณาถึง ความสามารถ ในการชำระคืนเงินกู้และดอกเบี้ยของประเทศอีก ด้วย ทั้งนี้เพราะการกู้ยืมเงินที่เกินตัวและไม่สามารถใช้เงินกู้ดังกล่าวอย่าง คุ้มค่าแล้ว ย่อมจะเกิดผลเสียต่อประเทศอย่างแน่นอน เช่นการกู้ยืมเงินมาใช้จ่ายในโครงการที่ไม่เหมาะสมกับความจำเป็นของประเทศ หรือไม่สามารถใช้เงินกู้นั้น อย่างมีประสิทธิภาพ การกู้ยืมดังกล่าวนั้นจะทำให้เกิดการสูญเปล่าในการใช้ทรัพยากรของสังคม ซึ่งย่อมจะเป็นภาระแก่ประชาชนที่มีชีวิตในปัจจุบันและในอนาคต